Etableringsreformen – blev integrationen bättre?

Jag var som statssekreterare hos integrationsminister Nyamko Sabuni ansvarig för att ta fram etableringsreformen 2010 som i grunden förändrade integrationspolitiken i Sverige. Vår medarbetare Catharina Bildt, som var sakkunnig på departementet, har i Samhällsvetarpodden utvecklat sin syn på hur Arbetsförmedlingen lyckats med det uppdrag man fick att genomföra reformen efter att riksdagen antagit regeringens proposition. Lyssna gärna. Catharina levererar en kompetent och nyanserad analys, https://soundcloud.com/akademikerforbundetssr/etableringsreform

Jag har med anledning av detta uppmanats att reflektera över om etableringsreformen blev som vi tänkt. Egentligen känner jag mig inte riktigt mogen för ett sådant bokslut. Jag håller på att skriva om integrationsfrågorna och känner att mina tankar är i en utvecklingsprocess. Dessutom har jag en del kunskapsluckor om vad som hänt de senaste åren. Jag håller på att läsa i kapp men är inte riktigt framme än.

Men med detta sagt bidrar jag gärna med nedanstående preliminära och något spontana reflektioner:

  • Reformen har inte lett till en radikal förbättring av integrationen i Sverige. Den har heller inte gjort det sämre. Men en bättre strategi hade varit att steg för steg med mindre omfattande reformer utveckla det tidigare systemet. Det är alltid riskabelt med stora systemskiften.Jag tror att arbetslinjen kunnat stärkas också med ett utökat ansvar för arbetsförmedlingen – eller ännu hellre fristående lotsar – men med bibehållet kommunalt huvudansvar. Det var för mycket socialt omhändertagande tidigare, för lite krav på medverkan och prestation i etableringsinsatser. Men som Catharina påpekar i podden avvecklades nu det sociala stödet nästan helt. Samtidigt tappades också kopplingen till den Kommunala Vuxenutbildningen (se nedan).
  • Men med detta sagt så var vi medvetna om att allt inte blir rätt från början. Det är väl få stora reformer i Sverige där det byggts in så mycket utvärdering och uppföljning. Vi insåg att vi inte löst alla problem i och med propositionen. Det var viktigt att med erfarenheter och nya insikter kunna utveckla systemet.
  • Det var fel att lägga huvudansvaret på Arbetsförmedlingen. Det var dock ett oavvisligt krav från moderaterna för att de överhuvudtaget skulle gå med på en reform.
  • Jag tror fortfarande att LOTS – systemet var rätt tänkt. Men genomförandet blev katastrofalt.
  • Arbetslinjen blev för strikt. Det är fel tänkt att det ska gå att klara sig på svensk arbetsmarknad utan att ha studier i nivå med grundskolan bakom sig – ens i enkla jobb.
  • Betydligt fler i etableringsuppdraget borde hänvisats till den kommunala vuxenutbildningen. Istället har Af upphandlat flera kurser på grundläggande nivå och byggt upp ett parallellt system. Om detta har jag skrivit i Dagens Samhälle. Finns också ett svar från Håkan Sörman och min kontrareplik. https://www.dagenssamhalle.se/debatt/kommuner-smiter-undan-viktig-integrationsfraga-10996.
  • Etableringsreformen var inte dimensionerad för det höga flyktingmottagandet som vi fick 2013 – 2015. Det fanns egentligen ingen chans för Af att fylla på med kompetenta etableringshandläggare i den utsträckning som behövdes. Både av rekryteringsskäl och att anslagen inte hängde med. Som det också sägs i podden ökade antalet inskrivna per handläggare kraftigt. Å andra sidan hade inget annat system klarat denna anstormning så mycket bättre – allra minst det gamla med kommunerna som ansvariga. Detta måste man ta hänsyn till när effekterna utvärderas.
  • Glappet mellan ersättningssystemen – asylersättningen och etableringsersättningen gjorde mig oerhört frustrerad. Ersättningen så länge man är asylsökande betalas ut varje månad i förskott medan vi var väldigt angelägna om att etableringsersättningen skulle betalas ut i efterskott baserad på närvaro i de etableringsaktiviteter som bestämts – precis som lön. Resultatet blev ett glapp där kommunerna ibland blivit tvungna att gå in med försörjningsstöd. Att vi inte lyckades lösa glappet höll på att stjälpa hela reformen. Men med år av utredande, prestige, förhandlande mm som lagts ner på en reform gick det bara inte att lägga ned och säga ”det bidde inget”. Jag tycker nog det trots allt var rätt att i det skedet lägga fram propositionen men jag hade också förhoppningen om att det så småningom skulle gå att hitta en vettig lösning på den i sammanhanget lilla skitfrågan.
  • Etableringsreformen bygger på ett system med permanenta uppehållstillstånd. Efter att individen fått sitt uppehållstillstånd skrivs hen in i etableringsuppdraget, som är två år och syftar till en etablering i Sverige – i jobb eller i studiemedelsberättigad utbildning. Personer med tillfälliga uppehållstillstånd har helt andra drivkrafter – man måste hålla flera dörrar öppna, blir mer splittrade etc. Man kan också fundera på om det är rimligt att lägga ner så stora etableringskostnader på personer, som det är tänkt ska återvända till sina hemländer om ett par år. Om min syn på permanenta respektive tillfälliga uppehållstillstånd har jag skrivit i en tidigare blogg, http://bloggen.c2s.se/2016/03/lagforslaget-om-tillfalliga-uppehallstillstand-ar-riktigt-dalig-politik/

Christer Hallerby

Lagförslaget om tillfälliga uppehållstillstånd är riktigt dålig politik.

Regeringen bör dra tillbaka lagförslaget om att göra tillfälliga uppehållstillstånd till huvudregel i flyktingmottagandet.  Kritiken från remissinstanserna är omfattande. Det är inte bara ideella organisationer som är negativa utan även de viktigaste myndigheterna Arbetsförmedlingen och Migrationsverket har tunga invändningar.

Det här är ett riktigt dåligt förslag. Det skadeskjuter etableringsreformen. Det försämrar integrationen. Det orsakar onödigt lidande för många skyddsbehövande. Det komplicerar tillståndshanteringen. Det kostar pengar. Det ökar byråkratin.  Det skapar sociala problem.

Särskilt beklagligt är att Liberalerna drivit på för att få till den här förändringen. På DN Debatt för drygt ett år sedan förslog partiet en modell med tillfälliga uppehållstillstånd som skulle övergå till permanenta när en person kunde försörja sig själv. Man motiverade förslaget helt ogenerat med att det skulle få integrationen att fungera bättre. Med detta ställningstagande i ryggen var det lätt för partiet att ingå den uppgörelse med regeringen som är bakgrunden till det aktuella lagförslaget. Det skulle vara intressant att veta om artikelförfattarna Jan Björklund, Gulan Avci, Roger Haddad och Robert Hannah står fast vid att tillfälliga tillstånd förbättrar integrationen, efter att ha läst Arbetsförmedlingens remissvar och analys av hur lagförslaget påverkar etableringsreformen.

Jag tillhör inte dem som tror att det i nuvarande situation är möjligt med öppna gränser, att ta mot alla skyddsbehövande som vill till Sverige. Jag tycker det är rimligt att diskutera volymer och att kräva av andra länder att även de ska ta sitt ansvar. Men jag är absolut mot att använda integrationspolitiken som ett verktyg i migrationspolitiken, att vi genom att försämra integrationen ska göra det mindre attraktivt att komma hit.

Permanenta uppehållstillstånd är en viktig utgångspunkt i den etableringsreform som genomfördes 2010. I princip sluter nyanlända ett avtal med staten (Arbetsförmedlingen) att delta i etableringsinsatser i enlighet med en plan som utformas individuellt. Det handlar om att lära sig svenska, komplettera utbildning, genomgå arbetsmarknadsinsatser för att bli anställningsbar. Målet är att så snabbt som möjligt komma i arbete eller i studiemedelsberättigad utbildning. Etableringsersättningen utgår när man deltar i de aktiviteter som föreskrivs i planen.

Det är helt orimligt att tänka sig meningsfulla etableringsinsatser för en person som fått ett tillfälligt uppehållstillstånd på ett år, vilket sannolikt kommer att gälla för de flesta när lagförslaget gått igenom. Etableringsplanen är tänkt att i normalfallet vara i en period på två år. För den här gruppen kommer nu planen att kortas av. Dessutom tar det tid att komma i gång.  Arbetsförmedlingen skriver själva att mediantiden från uppehållstillstånd till beslut om etableringsplan nu är över 80 dagar. Redan efter ett par månader in i etableringsinsatserna flyttas fokus för den enskilde till att få en förlängning på uppehållstillståndet. Dumt eftersom de flesta säkert kommer att beviljas en förlängning. Istället för kontinuitet och progression i den enskildes utveckling kommer vi få en integrationsprocess som periodvis präglas av dålig motivation och av flera omstarter.

Tillfälliga uppehållstillstånd är något man i teorin skulle kunna ta till i massflyktsituationer där människor behöver skydd under en kortvarig krissituation för att sedan återvända och fortsätta sina liv hemma. Problemet är att vi sällan har den typen av kriser. Krig tenderar att bli långdragna historier över flera år. När de väl är över är situationen bland annat på grund av kvarvarande eller fördjupade etniska spänningar, så farliga för vissa grupper att återvända, att asylskälen är fortsatt starka. Flyktingläger som byggs upp i närområden tenderar att bli permanenta inrättningar. När blir det möjligt för flyende syrier att återvända till områden som idag behärska av Islamiska Staten? När får Eritrea en regim som inte sätter alla oppositionella i fängelse? När lägger talibanerna ner sitt krig mot en demokratisk utveckling i Afghanistan? Frågor som det är omöjligt att svara på. Men troligen handlar det inte om närtid utan om ganska många år.

Tidigare erfarenheter från Sverige och andra länder visar också att när det väl är dags att ompröva ett tillfälligt tillstånd så uppstår svårigheter. Asylskälen är ofta mer svårbedömda än i första läget. Är kriget slut? Finns det en kvarstående hotbild p.g.a. etniska orsaker? Kan man utvisa till säkra områden i landet även om läget på hemorten är instabilt. Familj och släkt har ofta skingrats och finns på flera håll i världen. I Sverige har integrationsprocessen haft sin gång. Finns det barn så kan de ha gått flera år i svensk skola. Politikerna bäddar med tillfälliga tillstånd för nya problem genom att det lokalt ofta uppstår engagemang till stöd för dem ska utvisas. Det finns få saker som är politiskt jobbigare (och onödiga) som att försvara ett utvisningsbeslut inför media och klasskamrater.

Migrationsverkets handläggningstider är redan nu alldeles för långa. Tror verkligen politikerna att framtida förlängningsansökningar eller ansökningar om att det tillfälliga tillståndet ska bytas mot ett permanent kommer att kunna hanteras med vändande post? Nej det kommer att bli nya perioder av väntan och osäkerhet.

Med förslaget att permanent uppehållstillstånd kan ges om en sökande med tillfälligt uppehållstillstånd lyckats få ett varaktigt jobb på den svenska arbetsmarknaden kommer dessutom nya svårigheter in i bedömningen. Är det ett riktigt jobb eller är det falskt? Hur varaktigt är det? Arbetsförmedlingen varnar kraftigt för vilka konsekvenser förslaget kan få på svensk arbetsmarknad. ”Det kan bli vanligare med handel av anställningsavtal och att personer påbörjar anställningar som inte ger arbetstagaren den lön som denne har rätt till enligt anställningsavtalet. Den trygghet som ett permanent uppehållstillstånd innebär gör att många deltagare kan tänkas göra stora uppoffringar för att få ett anställningsavtal.”

Etableringsinsatserna kan också försvåras genom ett ensidigt fokus på ”någon sorts jobb så snabbt som möjligt”. Istället för att lära sig svenska och komplettera sin tidigare utbildning kommer många att snabbt ge sig in i kampen om de få okvalificerade låglönejobben som finns på den svenska arbetsmarknaden. Det var i och för sig säkert detta som Liberalerna siktade på i sitt ursprungliga förslag som också motiverades av att man skulle förstärka arbetslinjen. Men resultaten blir sannolikt stigande arbetslöshet och sociala problem. Flera kommer att strunta i eller hoppa av etableringsprocessen och istället ge sig in på en desperat jakt efter jobb. Många kommer att misslyckas men ändå få förlängt uppehållstillstånd, eftersom skyddsskälen kommer att kvarstå efter ett år. Andra kommer att lyckas och få sina permanenta tillstånd men hamnar i ett låglöneträsk, som det med bristande kunskaper i svenska och utbildning blir svårt att ta sig ur. Risken är stor för att senare hamna i långvarig arbetslöshet. Åter andra kommer att gå under jorden och dra sig fram som papperslösa.

Allt detta känns inte minst bedrövligt därför att det sannolikt är helt onödigt. Jag tror att en införande av tillfälliga tillstånd i enlighet med Liberalernas förslag, om det kommit för ett år sedan, hade haft väldigt liten effekt på den kraftigt ökade flyktingström som vi senare fick uppleva. Människor som flyr för sina liv tänker inte så mycket på om uppehållstillståndet inledningsvis är tillfälligt eller permanent. De är inte heller inriktade på att leva sina liv i arbetslöshet i sitt nya hemland. De vill ha jobb så snart som möjligt och tror sig säkert kunna klara det och därmed också snabbt få ett permanent tillstånd. Det är andra åtgärder som har stoppat flyktingarna från att komma till Sverige. Men det finns ingen anledning att göra livet besvärligare för dem som redan kommit hit och har skäl för uppehållstillstånd och de som trots allt lyckas ta sig hit i framtiden. Med försämrad integration och ökat utanförskap gör vi oss alla och hela samhället en otjänst av omåttliga dimensioner.