Etableringsreformen – blev integrationen bättre?

Jag var som statssekreterare hos integrationsminister Nyamko Sabuni ansvarig för att ta fram etableringsreformen 2010 som i grunden förändrade integrationspolitiken i Sverige. Vår medarbetare Catharina Bildt, som var sakkunnig på departementet, har i Samhällsvetarpodden utvecklat sin syn på hur Arbetsförmedlingen lyckats med det uppdrag man fick att genomföra reformen efter att riksdagen antagit regeringens proposition. Lyssna gärna. Catharina levererar en kompetent och nyanserad analys, https://soundcloud.com/akademikerforbundetssr/etableringsreform

Jag har med anledning av detta uppmanats att reflektera över om etableringsreformen blev som vi tänkt. Egentligen känner jag mig inte riktigt mogen för ett sådant bokslut. Jag håller på att skriva om integrationsfrågorna och känner att mina tankar är i en utvecklingsprocess. Dessutom har jag en del kunskapsluckor om vad som hänt de senaste åren. Jag håller på att läsa i kapp men är inte riktigt framme än.

Men med detta sagt bidrar jag gärna med nedanstående preliminära och något spontana reflektioner:

  • Reformen har inte lett till en radikal förbättring av integrationen i Sverige. Den har heller inte gjort det sämre. Men en bättre strategi hade varit att steg för steg med mindre omfattande reformer utveckla det tidigare systemet. Det är alltid riskabelt med stora systemskiften.Jag tror att arbetslinjen kunnat stärkas också med ett utökat ansvar för arbetsförmedlingen – eller ännu hellre fristående lotsar – men med bibehållet kommunalt huvudansvar. Det var för mycket socialt omhändertagande tidigare, för lite krav på medverkan och prestation i etableringsinsatser. Men som Catharina påpekar i podden avvecklades nu det sociala stödet nästan helt. Samtidigt tappades också kopplingen till den Kommunala Vuxenutbildningen (se nedan).
  • Men med detta sagt så var vi medvetna om att allt inte blir rätt från början. Det är väl få stora reformer i Sverige där det byggts in så mycket utvärdering och uppföljning. Vi insåg att vi inte löst alla problem i och med propositionen. Det var viktigt att med erfarenheter och nya insikter kunna utveckla systemet.
  • Det var fel att lägga huvudansvaret på Arbetsförmedlingen. Det var dock ett oavvisligt krav från moderaterna för att de överhuvudtaget skulle gå med på en reform.
  • Jag tror fortfarande att LOTS – systemet var rätt tänkt. Men genomförandet blev katastrofalt.
  • Arbetslinjen blev för strikt. Det är fel tänkt att det ska gå att klara sig på svensk arbetsmarknad utan att ha studier i nivå med grundskolan bakom sig – ens i enkla jobb.
  • Betydligt fler i etableringsuppdraget borde hänvisats till den kommunala vuxenutbildningen. Istället har Af upphandlat flera kurser på grundläggande nivå och byggt upp ett parallellt system. Om detta har jag skrivit i Dagens Samhälle. Finns också ett svar från Håkan Sörman och min kontrareplik. https://www.dagenssamhalle.se/debatt/kommuner-smiter-undan-viktig-integrationsfraga-10996.
  • Etableringsreformen var inte dimensionerad för det höga flyktingmottagandet som vi fick 2013 – 2015. Det fanns egentligen ingen chans för Af att fylla på med kompetenta etableringshandläggare i den utsträckning som behövdes. Både av rekryteringsskäl och att anslagen inte hängde med. Som det också sägs i podden ökade antalet inskrivna per handläggare kraftigt. Å andra sidan hade inget annat system klarat denna anstormning så mycket bättre – allra minst det gamla med kommunerna som ansvariga. Detta måste man ta hänsyn till när effekterna utvärderas.
  • Glappet mellan ersättningssystemen – asylersättningen och etableringsersättningen gjorde mig oerhört frustrerad. Ersättningen så länge man är asylsökande betalas ut varje månad i förskott medan vi var väldigt angelägna om att etableringsersättningen skulle betalas ut i efterskott baserad på närvaro i de etableringsaktiviteter som bestämts – precis som lön. Resultatet blev ett glapp där kommunerna ibland blivit tvungna att gå in med försörjningsstöd. Att vi inte lyckades lösa glappet höll på att stjälpa hela reformen. Men med år av utredande, prestige, förhandlande mm som lagts ner på en reform gick det bara inte att lägga ned och säga ”det bidde inget”. Jag tycker nog det trots allt var rätt att i det skedet lägga fram propositionen men jag hade också förhoppningen om att det så småningom skulle gå att hitta en vettig lösning på den i sammanhanget lilla skitfrågan.
  • Etableringsreformen bygger på ett system med permanenta uppehållstillstånd. Efter att individen fått sitt uppehållstillstånd skrivs hen in i etableringsuppdraget, som är två år och syftar till en etablering i Sverige – i jobb eller i studiemedelsberättigad utbildning. Personer med tillfälliga uppehållstillstånd har helt andra drivkrafter – man måste hålla flera dörrar öppna, blir mer splittrade etc. Man kan också fundera på om det är rimligt att lägga ner så stora etableringskostnader på personer, som det är tänkt ska återvända till sina hemländer om ett par år. Om min syn på permanenta respektive tillfälliga uppehållstillstånd har jag skrivit i en tidigare blogg, http://bloggen.c2s.se/2016/03/lagforslaget-om-tillfalliga-uppehallstillstand-ar-riktigt-dalig-politik/

Christer Hallerby

Dags för en ny internationell flyktingordning

Det internationella regelverk som styr flyktingpolitiken har spelat ut sin roll och blivit i det närmaste obsolet. Det gäller både FN:s flyktingkonvention och EU:s Dublinförordning. Kartan måste ritas om.

Det sätt som Europa har hanterat Syrienkrisen saknar all mänsklig anständighet och är inte värdigt ett demokratiskt rättssamhälle. Det handlar om människor som flyr för sitt liv; från krig, bomber och Kalasjnikovs; från hem som förvandlats till ruiner. Vi kommer i årtionden att påminnas med bilder hur Europa mött flyktingarna med stängsel, tårgas och vattenkanoner. USA har inte varit så särskilt mycket bättre. Dit har endast en liten rännil av flyktingströmmen kunnat ta sig.

Däremot är jag långt ifrån säker på att flera andra flyktingar av olika nationaliteter som hakat på har samma behov av skydd. Jag har till exempel länge varit fundersam över om Sverige verkligen ska ta emot afghanska barn, som familjer skickar iväg för att de ska få ett bättre liv och familjen ett ankare i Europa. Svensk asylpolitik har under de senaste decennierna steg för steg blivit allt humanare och skälen att få stanna har successivt vidgats. Humanitet är respektingivande och beundransvärt. Frågan är dock om maximal humanitet alltid är klokast politik.

Det är Genevekonventionen – FN:s flyktingkonvention – som är grundbulten i det internationella regelverk som världens stater har att förhålla sig till. Den konventionen kom till i en annan tid – i början på 1950-talet. Då som nu var det framförallt Europa som stod i fokus. Erfarenheterna från de båda världskrigen var naturligtvis formativa. Men framförallt hade Järnridån sänkt sig och delat Europa. Perspektivet var inte gränser som stängdes för flyktingar att komma in. Istället var det gränser som hindrade medborgare från att komma ut. De typiska flyktingarna i 1950- och 60 talets Europa var oliktänkande och oppositionella som med risk för livet lyckats fly från diktatur och förtryck.

Danmarks statsminister Lars Løkke Rasmussen har nyligen sagt att reglerna i flyktingkonventionen måste justeras. Jag håller med, men tror inte att det räcker med justeringar. Det krävs en grundlig omprövning av hela regelverket. Framförallt de delar som innebär att man måste ta sig till ett visst lands gränskontroll eller in på territoriet för att kunna söka asyl. Vi måste få stopp på de drivkrafter som får människor att ge sig ut på våghalsiga resor – t.ex. i bristfälliga farkoster över Medelhavet. Det kan vara rimligare med en ordning där asyl regelmässigt söks i förväg. Ett system där UNHCR ges en mer tydligt definierad roll. Idag handlar det inte om att forcera en Berlinmur. Ofta har flyktingarna full frihet att lämna sina hemländer eller så har de redan tagit sig in i ett grannland och vidare innan det är dags för etappen till det hägrande Europa.

Om FN:s regler och roll får allt mindre betydelse genom att allt fler stater struntar i dem, så har EU:s samarbete på området drabbats av ett direkt haveri. Det är inget unikt att kräva en rekonstruktion av Schengen- samarbetet och en omprövning av Dublinförordningen. Det gör många idag. EU – parlamentet antog till exempel för ett par veckor sedan en resolution om ett mer centraliserat asylmottagande. Det är dock tveksamt om EU-regeringarna överhuvudtaget har vilja och förmåga att samla ihop sina disparata agendor.

Om utgångspunkten fortfarande är fri rörlighet i ett gränslöst Europa så är det många aktörer som måste börja slakta heliga kor. Det gäller inte minst de svenska politiska partierna. Jag har blivit alltmer övertygad om att ska Schengen överleva så måste vi också ha en gemensam asyllagstiftning inom EU. Det räcker inte med ett fördelningssystem kombinerat med en ordning  á la Dublin som reglerar var en asylansökan ska handläggas. Det krävs en överstatlig lagstiftning, så att frågor om asyl och uppehållstillstånd bedöms utifrån samma regelverk i alla medlemsländer. Det innebär att det också behövs en gemensam rättsprocess där EU-domstolen eller annat övergripande organ blir högsta prejudicerande instans.

Men hur ska man överhuvudtaget få igång en förändringsprocess av de internationella regelverken? Det är svårt därför att de flesta länder helst gör ingenting alls och de internationella organen är handlingsförlamade.  Men Sverige skulle i alla fall kunna försöka ta en del initiativ. En bra början skulle vara att den svenska regeringen tar fram en internationell flyktingpolitisk strategi med en tydlig målbild om var man vill komma. Den kan presenteras i en skrivelse för riksdagen, debatteras där och sedan införlivas i EU- och utrikespolitiken.

Christer Hallerby